Hòa giải tiền tố tụng trong giải quyết tranh chấp đất đai ở Luật đất đai năm 2013

Hòa giải TCĐĐ – một thủ tục hòa giải tiền tố tụng được quy định tại Điều 202 Luật Đất đai 2013 với những sửa đổi quan trọng so với Luật Đất đai 2003 trước đây, đó là việc nâng thời hạn hòa giải tranh chấp đất đai ở cấp xã từ 30 ngày lên 45 ngày kể từ ngày UBND cấp xã nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai và quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc thực hiện kết quả hòa giải thành giữa các bên trong tranh chấp khi có sự thay đổi ranh giới thửa đất hoặc có thay đổi về người sử dụng đất. Nhìn chung, quy định mới có nhiều điểm tiến bộ, bởi lẽ Luật Đất đai 2013 có hiệu lực từ 1/7/2014 và Luật Nhà ở năm 2014 có hiệu lực từ 1/7/2015 có nhiều sửa đổi quan trọng, ở đó khá quan tâm chú trọng tới chủ thể mang yếu tố nước ngoài trong quan hệ sử dụng đất, quan hệ sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Theo đó, các chủ thể mang yếu tố nước ngoài được quyền tiếp cận sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư như những chủ thể trong nước; được quyền sở hữu nhà ở với những quyền năng dường như ngang bằng với công dân Việt Nam. Vì vậy, cũng tiềm ẩn nhiều tranh chấp trong sử dụng đất với tính chất phức tạp cao hơn, do đó thời gian hòa giải tiền tố tụng cũng cần được tăng lên là hoàn toàn hợp lý. Ngoài ra, với việc tăng thời hạn hòa giải tiền tố tụng ở cấp xã cũng tạo cơ hội cho một “xung đột đang nóng” có đủ thời gian để “nguội đi” nhằm hướng tới mục đích chung nhất là đạt được sự ổn định chính trị và an toàn xã hội trong xu thế toàn cầu hóa ngày càng cao ngày nay. Tuy nhiên, điểm mới này chưa thực sự đầy đủ để khắc phục triệt để những vướng mắc đã và đang gặp phải trong quá trình giải quyết TCĐĐ tại tòa án thời gian qua. Cụ thể:

Thứ nhất, về việc không quy định thời gian hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được trừ vào thời hiệu khởi kiện:

Mặc dù Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Tố tụng dân sự năm 2011 đã sửa đổi bổ sung Điều 159 Luật Tố tụng dân sự năm 2004 về thời hiệu khởi kiện, thời hiệu yêu cầu. Theo đó, Điều 25 Luật Tố tụng dân sự năm 2004 quy định những tranh chấp về dân sự thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong đó có tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai thì không áp dụng về thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự. Tuy nhiên, tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai. Vì vậy, tranh chấp đất đai không chỉ bao gồm tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất mà còn nhiều dạng tranh chấp khác ví dụ tranh chấp về quyền và nghĩa vụ phát sinh trong quá trình sử dụng đất; tranh chấp về mục đích sử dụng đất…

Do đó, quy định của Luật Đất đai 2013 về hòa giải tranh chấp đất đai vẫn chưa khắc phục được bất cập về thời gian tiến hành hòa giải với quy định về thời hiệu khởi kiện của đương sự trong thời gian qua. Bởi vì, theo quy định tại khoản 2 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 thì “TCĐĐ mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải” (giữ nguyên quy định tại khoản 2 Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 trước đây). Trong khi đó, việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã cần phải có thời gian đủ dài để mang lại hiệu quả tối đa trong công tác hòa giải và như vậy Luật Đất đai năm 2013 đã tăng thời gian này từ 30 ngày lên 45 ngày, trong thời gian đó UBND cấp xã phải tổ chức hòa giải kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, việc tăng thời hạn này giúp cho UBND cấp xã có đủ thời gian để thực hiện hoạt động hòa giải một cách tốt nhất; có khoảng thời gian đủ dài để các bên trong tranh chấp có thể dễ dàng bỏ qua những bất đồng mâu thuẫn để gìn giữ tình làng nghĩa xóm, gìn giữ sự ổn định trật tự tại cấp cơ sở - nền móng của trật tự xã hội. Song, về góc độ nào đó việc tăng thời hạn hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã lại càng làm ảnh hưởng tới quyền lợi của các bên trong tranh chấp. Theo quy định tại khoản 1 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 (tương tự quy định tại Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 trước đây), khi một bên hoặc các bên trong tranh chấp không nhất trí với kết quả hòa giải thì có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết trong trường hợp có 1 trong các loại giấy tờ được quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 166 Bộ Luật tố tụng Dân sự lại quy định “Ngày khởi kiện được tính từ ngày đương sự nộp đơn tại Tòa án hoặc ngày có dấu bưu điện nơi gửi”. Như vậy, giai đoạn UBND cấp xã thực hiện hòa giải không được trừ vào thời hiệu khởi kiện, dẫn đến nhiều trường hợp sau khi tiến hành hoà giải ở UBND cấp xã không thành, đương sự gửi đơn đến Tòa án thì đã hết thời hiệu khởi kiện, làm thiệt hại quyền lợi chính đáng của đương sự. Vì vậy, để khắc phục bất cập này, trong thời gian tới chúng ta vẫn cần tiếp tục điều chỉnh sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, sửa đổi bổ sung điều 202 với nội dung: “Thời gian hòa giải tại UBND xã không tính vào thời hiệu khởi kiện”; Đồng thời tiếp tục sửa đổi bổ sung Luật Tố tụng dân sự về thẩm quyền giải quyết những tranh chấp dân sự của Tòa án liên quan tới tranh chấp đất đai về phạm vi các dạng tranh chấp liên quan đến đất đai nào thuộc thẩm quyền của Tòa án.

Thứ hai, hiện pháp luật đất đai chưa có sự xác định những TCĐĐ nào phải qua hòa giải tại UBND cấp xã, điều này đã thể hiện sự bất cập trong thời gian qua: Theo quy định tại khoản 2 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 thì “TCĐĐ mà các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp để hòa giải”. Theo quy định tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, “TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” (giữ nguyên quy định của khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003). Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 166, Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 thì quyền của người sử dụng đất rất rộng bao gồm các quyền chung (đáng lưu ý là quyền được Nhà nước bảo hộ khi bị người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình tại khoản 5 Điều 166) và các quyền cụ thể (quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho; thế chấp, góp vốn QSDĐ).

Như vậy, quyền của người sử dụng đất là rất rộng. Cho nên, ở Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy định về giới hạn loại tranh chấp nào về QSDĐ, về nghĩa vụ của người sử dụng đất phải qua hòa giải tại UBND cấp xã nên về nguyên tắc, khi có tranh chấp liên quan đến quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất đều phải qua hòa giải tại UBND cấp xã bất kể là tranh chấp ai có quyền sử dụng thửa đất, tranh chấp các giao dịch liên quan đến QSDĐ, tranh chấp về hôn nhân và gia đình có việc phân chia QSDĐ của vợ chồng, chia di sản thừa kế về QSDĐ…

Tuy nhiên, Điều 25 Bộ Luật tố tụng dân sự lại phân định rất rõ giữa tranh chấp về QSDĐ và các loại tranh chấp về hợp đồng dân sự, tranh chấp về quyền sở hữu tài sản, tranh chấp về thừa kế tài sản khi quy định thẩm quyền về vụ việc của Tòa án. Hơn nữa, hiện nay, trong lĩnh vực pháp luật về đất đai tồn tại hai thuật ngữ là “tranh chấp liên quan đến đất đai” và “tranh chấp đất đai”. Đây là hai thuật ngữ có nội hàm khác nhau, trong đó, tranh chấp liên quan đến đất đai có phạm vi rộng hơn, bao gồm tranh chấp về các quan hệ hợp đồng, quan hệ sở hữu, quan hệ thừa kế mà QSDĐ là loại tài sản thuộc đối tượng của quan hệ pháp luật đó; tranh chấp giữa những người sử dụng đất trực tiếp tham gia quan hệ đất đai và cả những chủ thể không trực tiếp tham gia cũng có thể có những tranh chấp liên quan tới đất đai trong tranh chấp đó. Còn TCĐĐ có phạm vi hẹp hơn, là tranh chấp giữa các bên tham gia trong quan hệ đất đai. Thêm vào đó, các quy định của pháp luật về quan hệ hợp đồng, quan hệ thừa kế và quan hệ sở hữu là rất phức tạp. Do đó, với trình độ của cán bộ cấp xã, khó có thể xác định được một hợp đồng có hiệu lực hay hợp đồng vô hiệu; khó xác định diện, hàng thừa kế, quan hệ tài sản chung… Mặt khác, mục đích của việc hòa giải là sự thỏa thuận của các đương sự. Vậy khi hòa giải đương sự thỏa thuận để thực hiện một hợp đồng lẽ ra phải bị tuyên bố vô hiệu, hoặc thỏa thuận được việc chia thừa kế, nhưng bỏ sót những người lẽ ra phải được hưởng thừa kế, xác định không đúng di sản thừa kế… thì cán bộ cấp xã khó có khả năng nhận biết. Nếu giao các loại tranh chấp này cho UBND cấp xã hòa giải rất có thể sẽ dẫn đến vi phạm pháp luật; có thể làm thiệt hại hơn nữa về quyền và lợi ích của các bên tham gia tranh chấp; thậm chí có thể làm cho hậu quả của vấn đề còn xấu hơn trong tương lai. Vì vậy, để tháo gỡ vướng mắc này, việc phân loại các tranh chấp về đất đai để hoạt động hòa giải đạt hiệu quả cao, để không làm tốn kém thời gian và tiền bạc của các bên liên quan thì hoặc tiếp tục xem xét sửa đổi Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 hoặc làm rõ nội hàm tranh chấp đất đai ở các văn bản dưới luật để xác định những TCĐĐ nào phải qua hòa giải tại UBND cấp xã và những TCĐĐ nào không phải qua hòa giải tại UBND cấp xã. Ví dụ, các tranh chấp về giao dịch liên quan đến QSDĐ, chia tài sản chung của vợ chồng trong vụ án hôn nhân và gia đình thì không bắt buộc phải qua hòa giải tại UBND cấp xã.

Thứ ba, về thành phần những người tiến hành, tham gia hòa giải tại UBND cấp xã: Theo quy định tại khoản 3 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 thì “UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hòa giải TCĐĐ”. Quy định này nhìn chung giữ nguyên như quy định tại khoản 2 Điều 135 Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, các thành viên Mặt trận và các tổ chức xã hội là những ai thì pháp luật đất đai chưa có quy định thậm chí quy định về các thành viên Mặt trận như Luật Mặt trận cũng chưa thực sự rõ ràng. Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 quy định “TCĐĐ mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải”. Tuy nhiên, các bên này bao gồm những ai? Chỉ cần nguyên đơn, bị đơn hay cần có thêm tất cả những người liên quan? Do chưa có hướng dẫn cụ thể nên dễ dẫn đến tùy tiện trong việc áp dụng mà hậu quả của nó có thể sau hòa giải để tiếp tục giải quyết tranh chấp tại Tòa án thì ở đây biên bản hòa giải không được chấp nhận vì vậy vụ việc không được thụ lý thậm chí nếu thụ lý thì khi tiếp tục xét xử ở cấp phúc thẩm thì đây lại là lý do cho việc hủy án sơ thẩm.

Trong thực tiễn đã xảy ra trường hợp, lúc ban đầu do chỉ nguyên đơn khởi kiện bị đơn, trước đó UBND cấp xã đã tiến hành hòa giải giữa 2 chủ thể này. Trong quá trình giải quyết vụ án, khi phát sinh thêm người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan thì Tòa án tạm đình chỉ giải quyết để hòa giải lại. Sau khi tiếp tục giải quyết vụ án, Tòa án lại tiếp tục tạm đình chỉ chờ hòa giải lại khi phát sinh thêm người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan khác... Cứ thế, vụ án kéo dài nhưng việc hòa giải lại không có gì khác với lần trước, chỉ khác là hồ sơ sẽ có thêm biên bản hòa giải mới và vụ án kéo dài ảnh hưởng đến quyền lợi của các bên; các cơ quan có thẩm quyền tốn công sức, chi phí không đáng có. Vì vậy, để khắc phục cách hiểu, áp dụng khác nhau, cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi Điều 202 Luật Đất đai năm 2013, hoặc làm rõ vấn đề này ở các văn bản dưới luật theo hướng quy định rõ thành phần các chức danh tiến hành hòa giải và thành phần các bên tranh chấp tham gia hòa giải theo yêu cầu của nguyên đơn nếu xét thấy đủ cơ sở; và khi hồ sơ đã chuyển sang Tòa án thụ lý thì không được hòa giải lại tại UBND cấp xã.

Thứ tư, về giá trị pháp lý của biên bản hòa giải thành tại UBND cấp xã: Theo khoản 5 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 thì, “Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, chủ sử dụng đất thì UBND xã, phường, thị trấn gửi biên bản hòa giải đến Phòng TN&MT đối với trường hợp TCĐĐ giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở TN&MT đối với các trường hợp khác. Phòng TN&MT, Sở TN&MT trình UBND cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”. Đây là quy định khắc phục hạn chế quy định tại Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 về việc thi hành những trường hợp hòa giải thành tại UBND cấp xã mà có thay đổi ranh giới thửa đất, chủ sử dụng đất. Bởi vì, thực tiễn hòa giải tại UBND cấp xã thời gian qua cho thấy, nhiều vụ việc TCĐĐ sau khi đã được cơ quan có thẩm quyền sử dụng nhiều phương pháp và hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hòa giải, giải quyết lại vụ việc nên ảnh hưởng đến quản lý nhà nước nói chung.

Xét về bản chất, TCĐĐ là một dạng tranh chấp dân sự và nguyên tắc tôn trọng sự thỏa thuận tự nguyện phải được đặt lên hàng đầu. Cho nên, quy định như khoản 5 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 được xem là sự tôn trọng thỏa thuận giữa các bên. Tuy nhiên, quy định này lại không loại trừ những trường hợp thỏa thuận của các bên trong biên bản hòa giải vi phạm pháp luật, đạo đức xã hội là chưa phù hợp. Thêm vào đó, việc chưa có cơ chế đánh giá tính hợp pháp của biên bản hòa giải thành tại UBND cấp xã để đưa ra thi hành cũng sẽ gây ra nhiều hậu quả không hay về sau. Bởi vì, năng lực chuyên môn của cán bộ tư pháp xã (cũng như thành phần các cơ quan tham gia hòa giải) là có giới hạn nên họ sẽ khó biết những thỏa thuận nào là vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội. Nếu những thỏa thuận trái pháp luật, đạo đức xã hội, ảnh hưởng đến quyền lợi của người khác (chưa tham gia hòa giải) sẽ kéo theo hệ lụy là phát sinh thêm tranh chấp mà việc khắc phục hậu quả không phải lúc nào cũng đơn giản như giải quyết tranh chấp ban đầu. Trong khi đó, theo quy định của Bộ Luật tố tụng Dân sự, Tòa án chỉ ban hành quyết định công nhận sự thỏa thuận giữa các đương sự khi Tòa án tiến hành hòa giải mà các đương sự thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết vụ án và thỏa thuận đó không trái pháp luật, đạo đức xã hội. Hơn nữa, phạm vi của hòa giải tại UBND cấp xã là thủ tục hành chính, thủ tục hòa giải tiền tố tụng. Mục đích chủ yếu của hòa giải là hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những vi phạm pháp luật, những tranh chấp, những bất đồng mâu thuẫn nhằm mục đích giữ gìn sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phòng ngừa, hạn chế vi phạm pháp luật, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư. Vì vậy, cần tiếp tục sửa đổi bổ sung khoản 5 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 như sau: “Sau khi các bên hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì một trong các bên tiếp tục yêu cầu Tòa án xem xét công nhận sự thỏa thuận của các bên theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự”. Từ đó, việc điều chỉnh ranh giới thửa đất, người sử dụng đất sẽ bảo đảm tính pháp lý, và có cơ chế đảm bảo thực thi thỏa thuận này.

ThS. Đỗ Xuân Trọng - Khoa Pháp luật Kinh tế, Trường Đại học Luật Hà Nội