Điều tiết địa tô từ Nghị quyết 21: Không chỉ tăng thu ngân sách, mà còn chia sẻ lợi ích

Nghị quyết 21-NQ/TW tiếp tục đặt yêu cầu “điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch được thực hiện, đầu tư hạ tầng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, mở rộng không gian đô thị”, đồng thời gắn yêu cầu này với phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Trong bối cảnh giá đất tại nhiều khu vực tăng mạnh sau khi có quy hoạch, hạ tầng mới, vấn đề đặt ra là Nhà nước đang thu hồi được bao nhiêu phần giá trị gia tăng từ đất và cần thiết kế công cụ nào để điều tiết phần giá trị này một cách công bằng, minh bạch.

Phóng viên Thương hiệu và Pháp luật đã có cuộc trao đổi với Luật sư Phạm Thị Quỳnh Trang, Công ty Luật TNHH Việt Anh về vấn đề này.

Điều tiết địa tô không chỉ là câu chuyện thu ngân sách

- Thưa bà, Điều 2.4, mục III, Nghị quyết 21 nhấn mạnh yêu cầu “điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm từ đất” nhằm phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Bà đánh giá thế nào về thông điệp này?

Luật sư Phạm Thị Quỳnh Trang: Theo tôi, đây là một yêu cầu đúng, cần thiết và có ý nghĩa cả về kinh tế, phát triển lợi ích công cộng và bảo đảm công bằng xã hội.

Giá đất tăng thường xuất phát từ hai nhóm nguyên nhân chính. Thứ nhất, người sử dụng đất tự bỏ vốn, công sức để cải tạo đất, xây dựng công trình, tổ chức sản xuất, kinh doanh và qua đó làm gia tăng giá trị tài sản. Thứ hai, giá trị đất tăng lên nhờ các quyết định của Nhà nước như điều chỉnh quy hoạch, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, đầu tư đường sá, cầu, khu đô thị...

Đối với nhóm thứ hai, phần lớn giá trị gia tăng được tạo ra từ quyết định công và nguồn lực xã hội. Vì vậy, nếu không có cơ chế điều tiết phù hợp, lợi ích từ quá trình này có thể chủ yếu rơi vào một số chủ thể đang nắm giữ đất tại những vị trí thuận lợi.

Điểm đáng chú ý nhất của Nghị quyết 21 là gắn việc điều tiết chênh lệch địa tô với phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và lợi ích nhóm. Điều đó cho thấy đây không đơn thuần là câu chuyện thu ngân sách, mà còn liên quan trực tiếp đến kiểm soát quyền lực, kiểm soát thông tin và quá trình ra quyết định về quy hoạch, đất đai.

Theo tôi, “điều tiết hợp lý” cần được đặt trong bài toán phân chia lợi ích hài hòa giữa Nhà nước, người có đất, nhà đầu tư và cộng đồng chịu tác động của dự án. Nghị quyết 21 đã đưa ra một định hướng chính trị rõ ràng để các cơ quan có thẩm quyền tiếp tục cụ thể hóa trong Luật Đất đai, Luật Ngân sách nhà nước và các quy định pháp luật liên quan.

- Luật Đất đai 2024 đã đưa vào nhiều công cụ điều tiết chênh lệch địa tô, như bảng giá đất, giá đất cụ thể, đấu giá quyền sử dụng đất, tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích... Theo bà, các công cụ hiện nay đã giúp Nhà nước thu được phần hợp lý của giá trị tăng thêm từ đất hay chưa?

Luật sư Phạm Thị Quỳnh Trang: Có thể nói, các công cụ hiện hành đã tạo cơ sở để Nhà nước thu một phần địa tô chênh lệch và quá trình triển khai Luật Đất đai đã có những kết quả tích cực.

Chẳng hạn, việc định giá đất theo nguyên tắc thị trường, công khai, minh bạch hơn; bảng giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất và giá đất cụ thể được sử dụng để xác định tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền bồi thường. Đấu giá quyền sử dụng đất cũng giúp Nhà nước thu trực tiếp một phần giá trị của quỹ đất do mình tạo lập. Bên cạnh đó là khoản thu từ chuyển mục đích sử dụng đất và cơ chế thu hồi tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã được miễn, giảm khi tổ chức chuyển nhượng hoặc góp vốn bằng quyền sử dụng đất, qua đó hạn chế việc biến ưu đãi của Nhà nước thành lợi ích tư nhân.

Tuy nhiên, vẫn còn một số hạn chế.

Thứ nhất, việc điều tiết hiện vẫn phụ thuộc khá nhiều vào các sự kiện pháp lý như giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đấu giá hoặc chuyển nhượng. Trong trường hợp giá đất tăng mạnh nhờ đường sá, trường học, bệnh viện, hạ tầng mới nhưng chủ đất tiếp tục nắm giữ thì Nhà nước gần như chưa có công cụ thu trực tiếp phần giá trị tăng thêm này.

Thứ hai, hiệu quả điều tiết phụ thuộc rất lớn vào chất lượng dữ liệu giá đất. Bảng giá đất và hệ số điều chỉnh chỉ thực sự phát huy tác dụng khi cơ sở dữ liệu giao dịch đầy đủ, chính xác, cập nhật và hạn chế được tình trạng kê khai giá thấp hơn giá thực tế.

Thứ ba, tiền sử dụng đất quá cao có thể tạo áp lực tài chính cho người dân và doanh nghiệp, đặc biệt là người trẻ, doanh nghiệp vừa và nhỏ; đồng thời có thể tạo động lực cho các giao dịch không chính thức.

Thứ tư, cần phân định rõ phần giá trị tăng thêm do đầu tư công tạo ra và phần giá trị do chính người sử dụng đất đầu tư. Nếu không tách được hai phần này, nguy cơ thu trùng hoặc điều tiết cả phần giá trị do người dân, doanh nghiệp thực sự tạo ra là có thể xảy ra.

Vì vậy, có thể nói Nhà nước hiện đã thu được địa tô chênh lệch tương đối rõ tại khâu chuyển mục đích sử dụng đất và đấu giá, nhưng chưa có cơ chế ổn định để thu phần giá trị tăng thêm của những khu đất vẫn đang được tư nhân nắm giữ.

Cần chuyển từ “thu một lần” sang cơ chế điều tiết dài hạn

- Thực tế cho thấy giá đất có thể tăng mạnh sau khi một tuyến đường, cây cầu hoặc dự án hạ tầng được triển khai. Vậy phần giá trị gia tăng do đầu tư công tạo ra hiện đang được Nhà nước thu lại ở mức nào?

Luật sư Phạm Thị Quỳnh Trang: Hiện chưa có một tỷ lệ thống kê trên phạm vi toàn quốc cho biết Nhà nước thu được bao nhiêu phần trăm giá trị đất tăng thêm do từng dự án đầu tư công tạo ra. Mức độ điều tiết trên thực tế phụ thuộc vào tình trạng pháp lý và cách thức khai thác từng khu đất.

Trong trường hợp Nhà nước chủ động tạo lập quỹ đất rồi tổ chức đấu giá, khả năng thu hồi phần địa tô chênh lệch tương đối cao, bởi giá trị tăng thêm do quy hoạch và hạ tầng sẽ được phản ánh vào giá trúng đấu giá.

Ngoài ra, Nhà nước có thể thu thông qua tiền chuyển mục đích sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng hoặc thuế đối với hoạt động cho thuê bất động sản.

Tuy nhiên, nếu quyền sử dụng đất tăng giá nhưng chủ đất không chuyển mục đích, không chuyển nhượng, không cho thuê thì phần lợi ích gia tăng này chủ yếu vẫn thuộc về người đang nắm giữ đất và Nhà nước chưa thu được tương ứng.

- Theo bà, Nhà nước nên dựa vào những công cụ nào để điều tiết chênh lệch địa tô một cách công bằng? Công cụ nào còn thiếu hoặc chưa đủ hiệu quả?

Luật sư Phạm ThịQuỳnh Trang: Theo tôi, không một công cụ riêng lẻ nào có thể giải quyết bài toán điều tiết chênh lệch địa tô một cách công bằng, mà cần kết hợp đồng bộ nhiều công cụ.

Trong đó, đấu giá và phát triển quỹ đất nên được ưu tiên. Nhà nước có thể chủ động tạo lập quỹ đất tại các khu vực gần đường vành đai, cầu, ga đường sắt đô thị hoặc các đầu mối giao thông trước khi công bố và triển khai dự án. Khi hạ tầng được đầu tư, quỹ đất này có thể được đấu giá công khai, qua đó thu hồi một phần nguồn lực Nhà nước đã bỏ ra và điều tiết giá trị tăng thêm từ đất.

Cùng với đó, tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích vẫn cần được duy trì nhưng theo hướng hợp lý hơn. Có thể nghiên cứu cơ chế thu theo tỷ lệ lũy tiến, có chính sách phù hợp với nhu cầu đất ở thực và cho phép trả chậm, thay vì dồn toàn bộ nghĩa vụ tài chính vào một thời điểm, gây áp lực lớn cho người dân và doanh nghiệp.

Một công cụ khác cần được nghiên cứu là thuế thường xuyên trên giá trị đất, nhất là đối với đất bỏ hoang, chậm đưa vào sử dụng hoặc trường hợp một cá nhân sở hữu nhiều quyền sử dụng đất. Đây không chỉ là cách điều tiết phần giá trị gia tăng mà còn góp phần hạn chế đầu cơ, tích trữ đất.

Bên cạnh đó, cần cải cách thuế thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản theo hướng từng bước tính trên thu nhập thực, tức giá bán trừ giá mua, chi phí đầu tư hợp pháp và có tính đến yếu tố lạm phát, thay vì chủ yếu dựa trên giá trị giao dịch.

Tuy nhiên, để các công cụ này phát huy hiệu quả, điều kiện quan trọng là phải xây dựng được cơ sở dữ liệu giao dịch bất động sản đầy đủ, chính xác và minh bạch. Đồng thời, cần kiểm soát tốt phương thức thanh toán để giá trị giao dịch được phản ánh sát với thực tế. Khi dữ liệu đủ tin cậy, Nhà nước mới có cơ sở để thiết kế chính sách điều tiết phù hợp, tránh vừa thất thu nguồn lực đất đai, vừa tạo thêm gánh nặng không cần thiết cho thị trường.

- Nghị quyết 21 mới đây đặt yêu cầu “điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm từ đất”. Theo bà, thông điệp đáng chú ý là gì và chính sách cần thay đổi thế nào để vừa huy động nguồn lực đất đai, vừa tránh méo mó thị trường?

Luật sư Phạm Thị Quỳnh Trang: Điểm đáng chú ý là Nghị quyết 21 không chỉ đặt vấn đề “thu bao nhiêu” từ đất, mà còn chỉ rõ mục đích sử dụng nguồn lực này trong quá trình phát triển đất nước, như hiện đại hóa hạ tầng, chỉnh trang đô thị, phát triển nhà ở xã hội, nhà ở cho thuê và thực hiện chính sách an sinh xã hội.

Như vậy, mục tiêu không dừng ở tăng thu ngân sách mà còn là chia sẻ lợi ích từ quá trình đô thị hóa trở lại cho người dân, trong đó có người lao động trẻ và doanh nghiệp vừa và nhỏ.

Theo tôi, chính sách điều tiết chênh lệch địa tô thời gian tới cần theo hướng dễ áp dụng, minh bạch và không cản trở sự phát triển của thị trường.

Trước hết, cần nghiên cứu chuyển từ cơ chế thu tiền sử dụng đất chủ yếu một lần sang kết hợp thu nhiều lần, thu thường xuyên ở mức hợp lý. Đồng thời, phải tách được phần giá trị do Nhà nước tạo ra với phần giá trị do người sử dụng đất đầu tư. Nếu chính người dân, doanh nghiệp bỏ vốn để gia tăng giá trị đất thì không nên điều tiết toàn bộ phần tăng thêm, qua đó tạo động lực cho họ tiếp tục đầu tư và phát triển.

Đối với thu hồi đất, chính sách cũng không nên chỉ dừng ở bồi thường tài sản mà cần bảo đảm nơi ở, sinh kế và cơ hội để người bị thu hồi đất có thể hưởng lợi từ quá trình phát triển.

Một yếu tố rất quan trọng khác là minh bạch thông tin. Người dân cần được tiếp cận đầy đủ thông tin về quy hoạch, giá đất, phương án đấu giá, nghĩa vụ tài chính, chi phí đầu tư hạ tầng và việc sử dụng nguồn thu từ đất.

Cuối cùng, chính sách điều tiết chênh lệch địa tô cần hướng tới một nguyên tắc: thu ở mức hợp lý, có thể dự báo, minh bạch và nguồn thu được sử dụng hiệu quả. Khi người dân và doanh nghiệp biết trước mình phải đóng bao nhiêu, vì sao phải đóng và khoản tiền đó được sử dụng như thế nào, chính sách sẽ tạo được sự đồng thuận và hạn chế nguy cơ méo mó thị trường cũng như lợi ích nhóm.

Xin cảm ơn bà!

Hà Giang thực hiện