Những vấn đề pháp lý về homestay và thực trạng hiện nay

Homestay được hiểu như thế nào?

Khái niệm du lịch homestay là một khái niệm mới, hiện có nhiều ý kiến tranh luận chưa thống nhất và đang được hiểu dưới nhiều góc độ khác nhau.

Ở một số nước nổi tiếng với loại hình này như Thái Lan định nghĩa: “Homestay được hiểu như một loại hình du lịch, du khách sẽ sống trong căn nhà của người bản địa, có thể là ăn chung, ở chung và sinh hoạt như những thành viên trong một gia đình”. Ban Thư ký ASEAN cũng trình bày trong “ASEAN Homestay Standard” như sau “Homestay là một hình thức du lịch thay thế trong đó khách du lịch có cơ hội trải nghiệm cuộc sống trong một ngôi làng điển hình với cộng đồng địa phương”.

 Ở Việt Nam, loại hình du lịch homestay xuất hiện từ những năm 1990 khi mở cửa thu hút khách quốc tế. Trên thực tế homestay được khởi nguồn từ nhu cầu của những vị khách “Tây ba lô” và loại hình du lịch này xuất phát từ tính tự phát của chủ hộ. Loại hình du lịch này dần phát triển và có một số khái niệm như theo Tổng cục du lịch Việt Nam định nghĩa: “Homestay là nơi sinh sống của người sở hữu nhà hoặc sử dụng hợp pháp trong thời gian cho thuê lưu trú, có trang thiết bị tiện nghi cho khách du lịch thuê lưu trú, có thể có dịch vụ khác theo khả năng đáp ứng của chủ nhà”. Còn dưới góc độ pháp luật homestay được gọi là “nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê” theo Điều 48, Luật Du lịch 2017. Cụ thể, Điều 21 Nghị định 168/2017/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Du lịch  nêu “nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê là nhà ở có khu vực được bố trí trang thiết bị, tiện nghi cho khách du lịch thuê lưu trú; khách cùng sinh hoạt với gia đình chủ nhà”.

Các định nghĩa trên tuy có sự khác nhau về ngôn ngữ nhưng đều mang nội dung chung khi xác định homestay là một loại hình du lịch, du khách sẽ sống cùng người dân, cùng ăn, ở và sinh hoạt với người bản địa, họ sẽ được tìm hiểu văn hóa bản địa vùng miền, trải nghiệm cuộc sống, hòa mình vào thiên nhiên. Tuy nhiên, thực tế hiện nay homestay không thuần túy là người bản địa cung cấp những sản phẩm dịch vụ cho khách du lịch mà được các chủ đầu tư phát triển kinh doanh theo hướng chuyên nghiệp hơn, tập trung vào việc cung cấp các dịch vụ mang tính có hệ thống. Từ những phân tích nêu trên tác giả cho rằng: Homestay là một loại hình dịch vụ lưu trú dựa vào yếu tố cộng đồng đáp ứng nhu cầu nghỉ dưỡng của khách du lịch khi đến để khám phá, tìm hiểu mong muốn hòa mình với cuộc sống thiên nhiên, bản sắc văn hóa.

Thực tiễn sự phát triển homestay hiện nay

Việt Nam là một trong những quốc gia sở hữu nhiều danh lam thắng cảnh, kỳ quan thiên nhiên đẹp, cùng với đó là nét văn hóa đặc sắc, ẩm thực phong phú. Bởi vậy, phân khúc cho thuê lưu trú theo mô hình homestay liên tục mở rộng, để đáp ứng nhu cầu lưu trú nghỉ dưỡng của khách du lịch. Loại hình này đang ngày càng thu hút du khách, đặc biệt là với những bạn trẻ thích trải nghiệm thực tế các nét văn hóa, các phong tục, tập quán vùng miền. Đây đang là hướng đi mới vô cùng tiềm năng, dành cho các cá nhân, hộ gia đình, giới đầu tư kinh doanh du lịch. Theo số liệu thống kê của Công ty Dữ liệu và phân tích cho thuê ngắn hạn (AirDNA) tại Việt Nam, trong giai đoạn 2017 - 2019, số lượng homestay chỉ tính riêng ở hai thành phố lớn là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đã có sự tăng trưởng mạnh mẽ. Nếu như năm 2017 có khoảng 8.000 sản phẩm (riêng TP.HCM có 5.000 sản phẩm), thì đến năm 2019 tăng lên gần 30.000 sản phẩm (trong đó Hà Nội chiếm khoảng 11.000 sản phẩm), tăng khoảng 4 lần so với thời điểm cách đấy 2 năm. Theo đánh giá của AirDNA, thị trường kinh doanh homestay tại Việt Nam đang tăng trưởng "nóng" với tốc độ 452% về số lượng nguồn cung chỗ ở trong một năm qua, lớn hơn so với mức tăng trưởng trung bình toàn cầu 140% và cao hơn rất nhiều so với ngành khách sạn truyền thống chỉ tăng trưởng 40% về nguồn cung.

Về bản chất, homestay là hình thức kinh doanh mà người dân bản địa sẽ cung cấp những sản phẩm dịch vụ cho khách. Vốn dĩ ngôi nhà ấy phải được xây dựng từ trước và được cải tạo thêm cơ sở hạ tầng phù hợp theo quy định của pháp luật để đón khách tới sống chung, thường mỗi nhà sẽ có tầm 3 - 5 phòng dành để đón khách. Chính điều này giúp các chủ nhà có thêm thu nhập nhưng đó không phải nguồn thu nhập chính của họ. Nhưng hiện nay, khi nhu cầu du lịch nghỉ dưỡng tăng lên, mối quan tâm đến homestay ngày càng nhiều thì không chỉ người dân bản địa làm chủ homestay nữa mà nhiều doanh nghiệp khởi nghiệp, nhà đầu tư cá nhân bắt đầu nhận thấy tiềm năng và tìm kiếm cơ hội đầu tư ở mô hình này. Các chủ đầu tư bắt đầu khai thác mô hình này, từ việc mua đất xây dựng homestay cũng chọn nơi có không gian nổi bật có lợi thế về tự nhiên, bản sắc dân tộc, văn hóa bản địa…. Hơn nữa, họ có sự đầu tư tập trung vào dịch vụ nên du khách không cần lo lắng về chất lượng phòng ở, các dịch vụ cung cấp đi kèm khác, nên có thể thấy mô hình homestay ngày càng phát triển theo hướng chuyên nghiệp hóa hơn. Vì thế, đất xây dựng cho các dự án Homestay không ít trường hợp được hình thành từ loại đất như đất nông nghiệp, đất trồng cây lâu năm, thậm chí nằm trong quy hoạch rừng phòng hộ…

Những bất cập do thiếu vắng hành lang pháp lý trong vấn đề sử dụng đất xây dựng homestay

Như đã phân tích ở trên, các dự án homestay hiện nay hầu hết được xây dựng trên đất nông nghiệp mà pháp luật lại chưa có quy định cụ thể để điều chỉnh loại hình du lịch này, dẫn đến còn rất nhiều sai phạm khi thực hiện xây dựng homestay. Cụ thể:

Thứ nhất, về mục đích sử dụng đất: pháp luật Việt Nam không cho phép xây dựng cơ sở hạ tầng, nhà ở, khách sạn và các công trình giải trí trên đất nông nghiệp. Tại Khoản 1 Điều 6 Luật Đất Đai 2013 đã quy định về nguyên tắc sử dụng đất: “Đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đúng mục đích sử dụng đất”. Theo đó, người sử dụng đất phải có nghĩa vụ thực hiện đúng mục đích như: đất ở có mục đích sử dụng để xây dựng nhà ở, đất trồng cây hàng năm có mục đích để trồng cây hàng năm,... Mục đích chính của đất nông nghiệp là làm “nông nghiệp” nhưng hiện nay các cá nhân, hay chủ đầu tư đều bất chấp rủi ro không chuyển mục đích sử dụng đất mà cứ xây dựng mô hình homestay trên đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp, điều này vừa vi phạm quy định của pháp luật vừa ảnh hưởng lớn tới quy hoạch của địa phương. Những trường hợp này vi phạm hành chính theo Nghị định 91/2019/NĐ - CP về sử dụng đất sai mục đích, điển hình nhất là trường hợp xây dựng homestay trên đất nông nghiệp mà không chuyển mục đích sử dụng đất. Cách xây dựng này gặp nhiều vướng mắc về khung pháp lý chẳng hạn không tách được nền và ra sổ hồng riêng, vướng mắc về quy hoạch đất đai của khu vực hoặc do xây dựng trái phép khi đất ở chưa hoàn thành thủ tục chuyển đổi dẫn tới giá trị bất động sản sụt giảm, nhà đầu tư còn phải chấp nhận bán tháo và có thể khiến nhà đầu tư thua lỗ khi xuống tiền. Thậm chí, có những dự án được xây dựng trên miếng đất bãi bồi mà không có giấy tờ, chuyển nhượng bằng cách viết giấy tay.

 Thứ hai, về việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất xây dựng homestay chưa thực sự đồng bộ, thống nhất

Căn cứ quy định tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 3, Luật Đất đai năm 2013 quy định về khái niệm quy hoạch sử dụng đất quy hoạch sử dụng đất là “sự tính toán, phân bổ đất đai cụ thể về số lượng, chất lượng, vị trí, không gian cho các mục tiêu kinh tế - xã hội , đảm bảo cơ sở khoa học và thực tế của các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội để việc sử dụng đất phù hợp với các điều kiện về đất đai, khí hậu, thổ nhưỡng và từng ngành sản xuất”; “Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch”. Quy hoạch bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch hoá đất đai. Bởi vì kế hoạch hoá đất đai chính là việc xác định các biện pháp, thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những bất cập như công tác quy hoạch đất đai hiện nay còn thiếu tính hệ thống, liên ngành, dẫn đến hệ quả khó khả thi trong thực tiễn vì xảy ra xung đột với quy hoạch của các ngành khác, nhiều địa phương còn quy hoạch theo lợi ích của các chủ đầu tư. Bên cạnh đó, quá trình lập quy hoạch sử dụng đất còn thiếu thông tin, không chỉ thông tin về du lịch trong nước mà cả khu vực và quốc tế. Việc này khiến xác định thị trường mục tiêu, nhu cầu thị trường cần gì, trong thời gian nào… không được thể hiện chuẩn xác trong quy hoạch. Ngoài ra, quy hoạch còn thiếu sự phối hợp trong công tác giữa ngành với ngành, giữa ngành với địa phương vẫn còn “lệch pha”. Bên cạnh đó, nguồn vốn cho việc lập và triển khai quy hoạch còn quá “khiêm tốn” khiến cho chất lượng và hiệu quả quy hoạch không đạt được như mong muốn. Vấn đề đặt ra hiện nay pháp luật cần có cơ chế mới trong quy hoạch kế hoạch sử dụng đất với thị trường bất động sản nói chung và homestay nói riêng theo hướng chuyên nghiệp hóa hơn.

Một số kiến nghị cụ thể điều chỉnh việc sử dụng xây dựng homestay theo hướng chuyên nghiệp hóa

Thứ nhất, cần xây dựng theo hướng mở rộng khái niệm đối với homestay

Thay vì để các cơ sở homestay xây dựng tràn lan, đi ngược với bản chất mà không có quy định pháp luật điều chỉnh, tác giả kiến nghị cần tạo cơ chế mới hợp pháp hóa chúng trong khuôn khổ. Có nghĩa, khái niệm homestay không chỉ dừng lại là nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê được xây dựng trên đất ở. Mà được mở rộng theo hướng là loại hình bất động sản du lịch được xây dựng trên đất kinh doanh dịch vụ. Theo đó, đất để xây dựng cho hoạt động kinh doanh chủ yếu là thuê đất có trả tiền hàng năm hoặc thuê đất trả tiền một lần cho toàn bộ thời gian thuê.

Ngoài ra, pháp luật đất đai hiện hành chưa coi đất kinh doanh dịch vụ du lịch là một loại đất trong phân loại đất nên không có căn cứ pháp lý để giải thích và xác định thế nào là đất kinh doanh dịch vụ du lịch. Pháp luật cần có quy định theo hướng thừa nhận và xác định rõ đất kinh doanh dịch vụ tránh việc mâu thuẫn với quyền lợi của các chủ thể kinh doanh khác.

Thứ hai, cần có các biện pháp để quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đồng bộ, có hệ thống

 So với các nước khác trong khu vực, tiềm năng du lịch của Việt Nam có phần vượt trội hơn, bởi địa hình trải dài, có thể kết hợp nhiều tài nguyên thiên nhiên nhưng chưa có chiến lược chung, xuyên suốt các địa phương, các ngành phối hợp để đạt được hiệu quả. Để tránh việc xây dựng homestay một cách tràn lan, cần có quy chuẩn riêng cho loại hình này nhằm tập trung vào chất lượng. Đầu tiên về quy chế xây dựng, cơ quan quản lý du lịch ở địa phương cần có quy hoạch bài bản, tính toán kỹ lưỡng lượng khách; thời gian lưu trú và sức chứa của các cơ sở lưu trú tại địa phương; khảo sát nhu cầu lưu trú của khách du lịch đến tham quan các khu, điểm du lịch tại địa phương; khảo sát địa bàn, vị trí, hạ tầng;… để có kế hoạch phát triển homestay cho phù hợp. Mục đích của việc phân loại các cơ sở homestay nhằm hạn chế các cơ sở kém chất lượng xây dựng làm ảnh hưởng tới quỹ đất và đảm bảo các yêu cầu kĩ thuật khác kèm theo. Về giấy phép kinh doanh phải được kiểm tra kĩ lưỡng, nếu không đạt yêu cầu cần có chế tài xử lý. 

Du lịch hiện nay đang phát triển rất mạnh, tạo ra nhiều nguồn lực cho đất nước. Phát huy vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương, quan tâm hơn đến công tác xúc tiến, quảng bá đối với loại hình homestay, tăng cường đầu tư cho công tác xúc tiến quảng bá. Chẳng hạn, Thay vì mỗi homestay kinh doanh độc lập theo kiểu “mạnh ai nấy làm” như trước đây thì nay cần đẩy mạnh tính liên kết, hợp tác, cùng phát triển. Việc liên kết homestay sẽ tạo ra các “cộng đồng homestay”, “làng homestay” hay các “hội quán homestay” trên cùng một địa bàn. Điều này góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế các ngành nghề khác ở địa phương, xúc tiến quảng bá cho khu vực.

Thứ ba, quy định cụ thể hóa một bộ tiêu chuẩn dành cho homestay

Đất sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch nhất là dịch vụ lưu trú, nghỉ dưỡng thường là những khu đất có giá trị cao về cảnh quan, về chất lượng môi trường. Nếu Nhà nước trao quyền sử dụng đất ở những khu vực này cho chủ thể kinh doanh dịch vụ du lịch để xây dựng khu du lịch, khách sạn… sẽ làm mất đi quyền chính đáng khác của cộng đồng, cạnh tranh với các cơ sở lưu trú truyền thống khác đặc biệt là khách sạn nhỏ 1-3 sao. Vấn đề đặt ra khi các cơ sở kinh doanh homestay thế chỗ, “sàng lọc” những dịch vụ lưu trú truyền thống trước đây, nó cần hướng tới tiêu chuẩn cụ thể, đáp ứng nhu cầu quốc tế, vừa tập trung phát triển du lịch vươn tới thế giới vừa giữ vững bản sắc dân tộc. Chẳng hạn ở Thái Lan, chất lượng homestay được đánh giá theo tiêu chuẩn quy định tại Thông báo và Tiêu chuẩn Homestay BE2554 theo đó nếu điểm đánh giá không đạt sẽ bị thu hồi chứng nhận do Sở Du lịch cấp.

Như vậy,Du lịch homestay đang nhận được nhiều sự đồng thuận trong chiến lược phát triển du lịch không chỉ ở các quốc gia phát triển mà còn có ở nhiều quốc gia khác với mục tiêu mang lại lợi ích chung cho cộng đồng địa phương, đặc biệt cho cộng đồng các làng quê xa xôi ở nông thôn. Bởi vì đây là một loại hình du lịch có trách nhiệm, hỗ trợ cho các mục tiêu bảo tồn môi trường tự nhiên, các giá trị văn hóa bản địa, phát triển cộng đồng, đồng thời đem lại những lợi ích kinh tế góp phần tích cực vào sự phát triển du lịch và phát triển kinh tế xã hội. Qua đó, việc xây dựng các cơ chế mới để điều chỉnh loại hình du lịch homestay hết sức cần thiết, đặc biệt đối với thị trường bất động sản hiện nay thì loại hình này “nóng” hơn bao giờ hết.

Phan Hải Minh & Diệu Thanh (Trường ĐH Luật Hà Nội)